붙  임

도시계획 혁신 방안

2023. 1.

국토교통부

						목 차

Ⅰ. 필요성	1

Ⅱ. 도시계획 혁신 과제	2

Ⅲ. 기대효과	9

Ⅳ. 향후 추진계획	10

Ⅰ. 필요성

□  現 도시계획 체계는 20세기 제조업 시대에 마련된 것으로 토지의 용도(주거·상업·공업 등)와 밀도(용적률·건폐율)를 엄격하게 구분*·운용

*  주거환경 보호를 위해 주거지역을 분리하고, 상업지역과 제조업 중심의 공장지역도 구분

□  그러나, 경제·사회구조 변화로 인해 새로운 공간전략 요구

ㅇ  지식노동 중심의 4차산업은 주거·문화·여가 등이 어우러져 정보교환·인재유입에 유리한 직주근접형 산업공간 선호

ㅇ  도시공간을 고밀·복합 개발하여 도시 내에서 이동시간을 줄이고, 한정된 공간*을 효율적으로 활용하는 압축도시(Compact City) 부상

*  도시지역에 인구의 92%가 거주하나, 사용면적(주거·상업·공업)은 전 국토의 4.1%에 불과

ㅇ  현재 공공주도의 도시계획은 디지털 전환 등 여건변화에 신속한
대응이 곤란하여 민간의 혁신성·창의성을 적극 활용할 필요

□  이에, 도시계획 체계를 최근 시대변화에 맞게 적극 개편할 필요

ㅇ  다만, 국민의 재산권과 직접적 이해관계가 있는 만큼 기존 틀을 유지하면서도 새로운 공간 수요를 뒷받침하는 특례구역 도입

*  국토도시계획학회 주관 ‘국토도시계획 개편방안’ 용역(‘21.2~’22.2)
*  전문가 협의회(6회), 지자체 협의회(‘22.6, 10), 업계 간담회(’22.8) 등을 통해 의견 수렴

*  국정과제(38번 과제 미래형 국토도시 공간 실현을 위한 도시계획 체계 개편)

도시계획 혁신 방향

1. 필요에 따라 토지 용도에 대한 칸막이 제거 → 도시기능 복합화

*  시설 특성상 타 기능에 문제가 없는 곳은 주거, 상업, 공업 등 용도간 구분을 없애거나 복합 허용

2. 기반시설 등을 고려한 토지이용 밀도 상향 → 도시의 집적화

*  한정된 도시공간을 감안하여, 기반시설이 수용 가능한 곳은 고밀개발 허용

3. 행정구역에서 생활권 중심으로 계획범위 확대 → 도시계획 광역화

*  정주 인구가 아닌 생활 중심의 유동인구를 고려한 도시기본계획 수립이 가능하도록 근거 마련

4. Bottom-up 방식 도시계획 변경 허용 → 도시계획 수립의 유연화

*  빠르게 변화하는 시대에 맞게 신속한 도시개발이 가능하도록 도시계획 변경 절차 간소화

Ⅱ. 도시계획 혁신 과제

1		융복합 도시공간 조성을 위한“공간혁신구역(3종)”도입

1. 도시혁신구역

□  (현황) 경직적인 현재 도시계획 체계는 민간의 창의적 계획수립과 융복합이 필요한 대규모 프로젝트 추진에 한계

ㅇ  도시규제가 적용되지 않는 입지규제최소구역(‘15)을 도입했으나, 공공중심, 민간 참여유인 부족 등으로 활용성 저조(그간 5곳 지정*)

*  4곳(부산, 고양, 포항, 경주)은 공공시행(LH, 지자체)이며, 1곳(인천)은 민간사업자 공모중

< 입지규제최소구역 문제점 >

지정요건	□도심, 철도역사 등 지역거점, 대중교통 결절지 등 공급자 중심의 지정요건을 규정하고 있어, 제도 도입취지와 달리 민간의 창의성 제약
사업성	□전체 연면적 중 주거 비율이 40%로 제한되어 있어 사업성 확보에 제약
민간 참여유인	□민간기업도 입지규제최소구역 제안이 가능하나, 개발사업과 연계되지 않아 제안실익이 적음(그간 지정된 5곳중 민간제안이 한 건도 없음) □공공선정부지와 민간선호부지의 불일치

□  (개선) 민간이 제약 없이 창의적인 개발이 가능하도록 기존의 입지규제최소구역을 개편하여 ‘도시혁신구역’(한국형 White-Zone) 도입

➊  (적용대상) 도시내 혁신적 공간 조성을 위해 지정요건을 폐지하고, 창의적 계획이 필요한 지역에 자유롭게 지정(대상지역 제한 無)

➋  (토지이용) 토지의 용도와 밀도(용적률·건폐율)를 자유롭게 계획

▪ 민간 사업성 제고를 위하여 전체 연면적 중 단일용도 비율(60→70%)과 주거용도 비율(40→50%+a) 제한을 완화

*  단일용도 고밀개발 등 악용 방지를 위해 적정 상한 유지

▪ 국공유부지에는 사권(私權) 설정이 제한되어 민간활용이 불가능한 점을 감안, 국공유재산 장기임차 허용 등 규제특례 부여 추진

➌  (지정절차) 지자체가 공간재구조화 계획(제도신설)을 수립하여 구역을 지정하되, 남용방지를 위해 공간재구조화계획은 중앙도시계획委 심의

▪ 특히, 민간참여 활성화를 위해 민간이 제안하는 경우 도시개발구역 지정 의제* → 제안자에 시행자격을 부여하여 즉시 착수

*  도시개발법 적용 협의기간 단축을 위해 도시개발법에 통합심의(경관·교통 등) 도입 병행

➍  (기대효과) 철도정비창 등 민간이 선호하는 도심 내 유휴부지 등에 업무, 호텔, 주거, 병원, 공원 등 고밀 융복합 개발

【유사사례】

< 싱가포르 마리나베이 >

□개발사업자가 토지용도를 자유롭게 복합적으로 결정(공장은 제외)하는 ‘화이트존’ 도입(‘97)

□노후 항만 배후단지를 주거·국제업무·관광 등 세계적인 복합단지로 재개발(‘08~)

	▶

*  출처 : marina-bay.com

2. 복합용도구역

□  (현황) 도시관리 목적에 따라 주거·상업·공업 등 용도지역을 지정하고, 그에 맞게 설치 가능한 시설과 밀도를 각기 다르게 허용

ㅇ  근무형태 다양화(원격근무, 워케이션 등)에 따른 주거지역내 거점오피스, 융복합 신산업 단지 등 시대상 반영에 한계

*  (주거) 업무시설 제한, (상업) 아파트 제한, (준공업) 아파트 총량 제한(부지 50%)

□  (개선) 업무(Work)·주거(Live)·생활(Play)이 융합된 ‘복합용도구역’ 도입

➊  (적용대상) 노후·쇠퇴 등으로 기존 용도지역의 변화가 필요하나, 전면 재개발보다는 점진적·융합적 전환이 필요한 지역

*  주거·공업·녹지환경 보호를 위해 ‘전용주거, 전용공업, 녹지지역’ 등 적용 제한

➋  (토지이용) 복합용도계획(기능별 비율, 배치 등)을 적용하여,
기존 용도지역의 변경 없이도 타 용도시설 설치 허용

*  공업지역에 주거·상업지역 시설 설치, 주거지역에 상업지역 시설 설치 가능

*  단일용도 70% 상한, 주거는 50%+a(임대 등 공공사업 추가시)

▪ 밀도의 경우 주변과 조화로운 경관, 복합화 촉진 등을 고려하여  기존 용도지역의 용적률 범위내에서 적용

*  구체적 용적률 등 세부사항은 시뮬레이션 등을 통하여 국토부 지침으로 결정

【적용예시】

< 용도 >	< 밀도 >
□기능별 복합비율과 배치 등 계획 주거(25%) 상업(8%) 상업(50%) 녹지(10%) 공업(7%)	□주변 지역과 조화되도록 밀도를 결정

➌  (지정절차) 지자체가 도시공간 재구조화 계획(제도신설)을 수립하여 구역을 지정하되, 남용방지를 위해 공간재구조화계획은 중도위 심의

➍  (기대효과) 노후 공업단지*, 쇠퇴 구도심 등을 직주근접 수요에 부응하는 업무·상업·문화·주거 복합지역으로 점진적 전환

*  영세 제조업자가 많아 전면 재개발이 곤란하고, 제조업 기반 유지를 위하여 비산업 용도로의 변경도 소극적 → 점진적인 공업지역 복합정비를 위해 복합용도구역 활용

【유사사례】

< 미국 보스톤 혁신 지구 >

□기존 용도지역에 유연성을 부여하는 ‘복합용도지구(’97)’를 도입(주거와 상업·준공업 혼합)

□항만 물류창고 등을 주거, 업무, 공공·문화시설, 공원으로 구성된 수변지역으로 복합용도 재개발(‘00~)

	▶

*  출처 : boston.com

3. 도시계획시설 입체복합구역

□   (현황) 체육시설·공원·터미널 등 도시계획시설은 입지조건이 우수함에도 규모·입지·용도 제한 등으로 단일·평면적 활용에 그침

*  도시계획시설(도로□하천 제외) 110,915개 중 중복입체결정은 3,879개(3.5%) 불과(‘22.8월)

ㅇ  일상 공간에서 문화·여가 등 복합적인 공공서비스 수요 증가

□   (개선) 도시계획시설을 융복합 거점으로 활용토록 입지가능지역 확대, 밀도 완화를 위한 도시계획시설 입체복합구역 도입

ㅇ  (적용대상) 국민편의 제고, 지역경제 활성화 등을 위한 경우 적용

*  무분별한 남발 방지를 위해 세부 지정요건은 국토부 지침에 규정

ㅇ  (토지이용) 용도지역에 따라 각종 시설 설치가 제한된 도시계획시설*을 도시계획委 심의를 거쳐 복합화 허용

*  (입지제한 시설) 종합의료시설, 전시장 및 국제회의시설, 체육시설, 유원지 등 14종

*  (입지완화 예시) 전용주거지역에는 체육시설만 허용 → 종합의료시설도 설치 가능

▪ 도시계획시설과 다른 시설의 복합 촉진을 위해 밀도 상향(1.5~2배)

*  (예) 자연녹지지역內 도시계획시설은 건폐율 20%, 용적률 100% 적용 → 도시계획委 심의로 완화

▪ 민간참여 활성화를 위해 국공유재산 장기사용 특례 부여 추진

ㅇ  (지정절차) 도시군관리계획을 수립·변경하여 지정

ㅇ  (기대효과) 도로·철도 지하화 후 상부복합개발, 공공청사-주택-종합의료시설 복합조성 등 기반시설 입체복합화 가능

【적용예시】

< 노후청사 복합개발 >	< 역세권 복합개발 >

4. 지정 절차

□  (도시혁신구역 및 복합용도구역) ➊  공간재구조화계획(제도신설)을 수립하여 구역지정 위치와 계획 내용, 도시 전체에 미치는 영향 검토

*  구체적 사업을 추진하려는 민간사업자 제안 가능(Bottom-up 방식)

➋  주민, 지방의회 등 의견수렴, ➌  중앙도시계획위원회* 심의

*  규제완화 효과가 매우 크며, 무분별한 남용 방지 등을 위하여 중앙도시계획委 심의

➍  공간재구조화계획 승인 및 도시혁신·복합용도구역 지정·고시

*  절차 간소화를 통한 신속한 재구조화 지원을 위해 공간재구조화계획 승인시
기존 도시계획(도시군 기본계획, 관리계획) 변경효과 부여

□  (도시계획시설 입체복합구역) 도시관리계획을 수립·변경하여 지정

*  지자체 입안 → 주민 및 지방의회 의견수렴 → 도시계획위원회 심의 → 결정·고시

5. 공공 기여(공공시설 등의 설치비용 등)

□  (필요성) 공간혁신구역 등 도시계획 변경으로 인한 규제완화는
지가 상승으로 직결되므로 공공기여* 방안 필요

*  개발사업으로 인해 부족한 공공시설을 지자체에 기부채납(국토계획법 제52조의2)

□  (추진방안) 기존 지구단위계획 지정·변경에만 적용되는 공공기여를 공간혁신구역까지 확대 적용

*  공간혁신구역 의제 사업도 적용(해당 사업법령에 별도로 공공기여를 규정한 경우에는 미적용)

구분		적용범위
현행	지구단위계획 지정·변경	‣➊유휴부지 또는 이전부지 개발, ➋역세권·터미널 등 교통중심지 개발, ➌도시계획시설 해제
확대	공간혁신구역	‣도시혁신구역, 복합용도구역, 도시계획시설 입체복합구역 ‣공간혁신구역을 의제한 사업

ㅇ  환수방식은 기존과 같이 토지가치 상승 범위에서 사전협상으로 결정하고, 지자체 적용 지원을 위한 공공기여 가이드라인 마련

참고		도시혁신구역 및 복합용도구역 적용 절차

도시혁신구역

복합용도구역

↘

↙

구역

지정

공간재구조화계획

▸ 도시혁신구역 및 복합용도구역 위치 지정 및 계획 수립

▸  도시기본계획+도시관리계획 통합 변경
(공간혁신구역 지정으로 인한 관련 도시계획 변경 절차 간소화)

▸  (지자체)공간재구조화계획 수립(도시혁신·복합용도구역 지정 등) → 중앙도시계획위원회 심의 → (지자체)공간재구조화계획승인 및 구역 지정

*  시장 또는 군수가 계획을 수립하고, 도지사가 승인
특별시·광역시·특별자치시·특별자치도는 수립 및 승인권자 동일

공공

기여

결정

①지자체 직권지정 :	계획 수립시 공공기여 수준 제시 → 이후 사업 시행 단계에서 시행자와 사전협상 통해 조정

②민간제안 : 제안자(시행예정자)와 사전협상

사업

시행

①도시개발법

②개별사업법

(도심복합사업법,

철도사업법,

스마트도시법,

도시공업지역법 등)

개별인·허가

(주택법, 건축법,

스마트도시법,

도시공업지역법,

도시개발법,

도시정비법 등)

2		N분 생활권 조성을 위한 생활권 도시계획 제도화

□  (도입 필요성) 전 세계적으로 개인의 삶의 질의 중요성이 커지면서, 일상생활·시간(예; 15분 도시)을 고려한 도시계획 확산 추세

ㅇ  현행 도시기본계획은 도시의 미래 발전상을 수립하는 거시적인 계획으로 지역 생활상 반영에 한계

*  ‘14년 도시기본계획 수립지침상 생활권계획 수립 근거를 마련했으나, 세부적인 수립기준이 없어 비활성화

□  (추진방안) 기본계획상 부문 계획인 ‘생활권계획을 제도화’

ㅇ  (수립범위·주체) 실질적인 경제·사회활동이 이루어지는 단위로 구분하고, 생활권 단위 도시관리가 필요한 지자체 수립(의무수립 아님)

*  필요시 행정구역 경계를 넘는 광역생활권계획 수립도 가능토록 규정

ㅇ  (계획내용) 권역내 개발방향, 생활인프라, 밀도·높이 관리방안 등
생활권 중심의 도시 발전을 위한 공간계획 수립(수립지침 마련)

*  도시군기본계획의 내용을 생활권 단위로 상세화, 관리계획에 공간관리 방향성 제시

ㅇ  (계획특례) 현재 기본계획을 통해 계획인구 및 시가지개발물량의 총량과 배분 통제 → 생활권계획에 조정 기능 부여

*  기본계획상 계획인구는 정주인구 기준으로 산정하는 방식 ⇨ 생활권계획을 통한 인구 조정시 관광·산업 등 생활인구까지 고려 가능토록 개선

【적용예시】

▪ n분 생활권

□(前) 인프라·자원은 갖추고
있으나, 지역별 접근성
격차 ⇨ 삶의질 차이

□(後) 시간 개념 도입 ⇨
일상에서 직장·여가·문화·
주거 생활을 누리는
‘30분 생활권’ 조성

*  (생활권계획) 기업공간 조성, 주거·쇼핑 복합타운 조성, 보행·교통망 구축, 연계환승체계,
스마트 모빌리티 공급, 공공시설 이전·재배치, 의료·교육·문화시설 확충 등

Ⅲ. 기대효과

도시공간 혁신을 통해 다양한 도시 모습이 나타날 것

ㅇ  기존 주어진 틀에 박힌 도시개발에서 벗어나 계획에 입각해
도시계획을 유연하게 적용하여 창의적인 랜드마크 조성

*  (예) 뉴욕 ‘허드슨 야드’, 싱가포르 ‘마리나베이’, 일본 ‘롯본기힐스’ 등

ㅇ  도시계획에서 민간의 제안을 폭 넓게 허용하고, 대폭적인 규제 완화를 통하여 민간이 개발 역량을 최대로 발휘 가능

ㅇ  고밀복합 개발에 의한 개발이익은 공공기여를 통해 지역에 환원

경제사회 여건 변화에 신속 대응하는 도시계획으로 전환

ㅇ  도시개발 추진시 공간재구조화계획을 통해 도시계획 수립·변경에 소요되는 기간을 단축하여 신속한 공간구조 재편 가능

*  도시기본계획(20년, 5년마다 재검토) + 도시관리계획(5년마다 재검토) ⇒ 공간재구조화계획(수시)

생활권 단위 계획수립을 통하여 삶의 질과 지속가능성 제고

ㅇ  행정구역의 범위를 넘어 ‘내가 사는 곳’에서 경제·생활 여건이
충족되어 삶의 질을 제고하고, 도시에서의 이동시간을 단축

*  도시계획에 시간 개념(15분, 30분) 도입 + 생활권 계획 수립 ⇒ 삶의질과 교통편의 제고 초점

ㅇ  압축적인 공간 활용을 통한 집적효과로 생산성을 높이고, 남는 공간은 공원·녹지로 조성하여 경제·사회·환경적 지속가능성 제고

< 도시계획 혁신 효과 >

구 분	현재	개선
도시 기능	용도지역별 용도, 밀도 규정	도시계획으로 유연하게 설정
도시계획시설	본래 목적 外 활용 제한적	입체·복합 활용 촉진
도시계획 수립(변경) 기간	4~6년	2년
도시계획 관점	도시 전체, 물리적 공간	일상 생활공간, 시간적 공간(n분)

Ⅳ. 향후 추진계획

□  (법개정) 공간혁신구역, 공간재구조화계획 등 도입을 위한
｢국토계획법｣ 개정 추진(‘23)

*  법개정안 발의(‘23.1월) → 하위법령 정비(’23)

□  (선도사업) 노후 공업지역 재정비, 스마트도시 개발사업 활성화 등 공간혁신구역을 활용한 국토부 선도사업 추진(‘23)

ㅇ  선도사업 결과를 분석하여 공간혁신구역 계획수립지침 완비

< 주요과제별 세부 추진일정 >

세부 과제			조치 사항		일 정
◇	공간혁신구역(3종) 도입 * 도시혁신구역, 복합용도구역, 도시계획시설 입체복합구역		국토계획법 개정		‘23~
◇	공공기여 연계		국토계획법 개정		‘23~
◇	공간재구조화계획 도입		국토계획법 개정		‘23~